چند یادداشت اقتصادی

سیدصفدر حسینی*

اقتصاد ایران در سال 1385 یک برش یک ساله از برنامه پنج ساله چهارم توسعه است. برنامه چهارم خود یکی از حلقه های وصل و یا دستیابی به اهداف سند چشم انداز 20 ساله کشور است. این برنامه اولین برنامه توسعه ایران بوده که براساس یک هدف تنظیمی بلندمدت طراحی شده است. براساس سند چشم انداز 20 ساله، ایران کشوری است توسعه یافته با رتبه اول اقتصادی و علمی و فنی در منطقه و مطمئناً برای دستیابی به این جایگاه، باید روندی متفاوت از گذشته در پیش گرفت. در همین زمینه یکی از تحولات اساسی و راهبردی اتخاذ شده تصویب و ابلاغ سیاست کلی اصل 44 قانون اساسی بود که بستری را برای تحولی اساسی در اقتصاد ایران فراهم آورد. به خصوص اینکه سیاست های کلی حاکم بر برنامه موتور محرک اقتصاد ایران را بخش خصوصی معرفی می کند و دولت را در جایگاه سیاستگذاری و امور حاکمیتی قرار می دهد و در عین حال حق هر فعالیت اقتصادی جدید خارج از صدر اصل 44 را نه تنها برای دولت ممنوع بلکه دولت را موظف می کند که هرکدام از این گونه فعالیت ها (شامل تداوم فعالیت های قبلی و بهره برداری از آنها) را حداکثر تا پایان برنامه چهارم واگذار کند. براین اساس برای دستیابی به ایرانی توسعه یافته و با رتبه اول اقتصادی باید از «یک اقتصاد دولتی» به «یک اقتصاد با محوریت بخش خصوصی» عبور کرد. سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی زمینه و بستر همین تحول اساسی را هموار می کند. حال با توجه به مولفه های اساسی سند چشم انداز و سیاست های راهبردی اصل 44 و برنامه چهارم توسعه دولت نهم که اولین مجری اولین برنامه از برنامه های دستیابی به اهداف چشم انداز 20 ساله کشور است، باید با داشتن حمایت و پشتیبانی جامع و بی دریغ رهبری و مجلس همسو، بتواند از این فرصت تاریخی و استثنایی برای پیشبرد برنامه توسعه ایران استفاده کند. برای ملاحظه کارکرد دولت در زیر به تجزیه و تحلیل تحولات اقتصادی سال 1385 به عنوان سال دوم از برنامه اول چشم انداز 20 ساله می پردازیم. برای جذابیت بحث ورودی های مهم به اقتصاد ایران در سال 1385 را با متوسط عملکرد همین ورودی ها در برنامه سوم توسعه مقایسه می کنیم. در این راستا اهدافی که در برنامه چهارم برای سال 1385 مشخص شده را با مجموعه خروجی های حاصل از عملکرد همین سال مورد توجه قرار داده و آنها را با متوسط عملکرد خروجی های برنامه سوم توسعه و اهدافی که در برنامه چهارم برای سال 1385 پیش بینی شده مورد بررسی و تحلیل قرار می دهیم.

الف- ورودی ها به اقتصاد ایران؛

1- درآمدهای نفتی؛ درآمدهای نفتی یکی از منابع ورودی مهم به اقتصاد ایران است، به همین دلیل اقتصاد ایران را اقتصادی تک محصولی و متکی به درآمدهای نفت می دانند. یکی از سیاست های مهمی که در برنامه سوم دنبال شد کاهش اتکای بودجه عمومی کشور به درآمدهای نفت بود. در سند چشم انداز و سیاست های کلی برنامه چهارم و احکام برنامه چهارم نیز با توجه به تجارب گذشته و اهمیت و ضرورت تغییر رویکرد اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی مد نظر قرار گرفت. و در مجموع می توان گفت که میانگین درآمدهای نفتی در برنامه سوم که طی سال های 1383-1379 حاصل شده نزدیک به 26 میلیارد دلار بوده است که این رقم با نرخ ارز سال (هر دلار 8950 ریال) معادل حدود 232 هزار میلیارد ریال است، در حالی که درآمد نفتی ورودی به اقتصاد ایران در سال 85 حدود 55 میلیارد دلار است که با همین نرخ ارز این رقم حدوداً معادل 492 هزار میلیارد ریال است. فرصت نادری که ممکن است تکرار نشود یا کمتر تکرار شود یعنی نزدیک به دو برابر متوسط سال های برنامه سوم توسعه، منابع مالی در سال 1385 در اختیار دولت و اقتصاد ایران قرار گرفت. به هر حال می توان گفت درآمدهای نفتی مهم ترین منبعی است که با توجه به افزایش شدید قیمت های نفت در دو سال اخیر نصیب کشور شده و در اختیار دولت قرار گرفته است. حال مساله این است که بر اساس سیاست کلی برنامه چهارم در بند 42 که بر «تبدیل درآمد نفت و گاز به دارایی های مولد» تاکید دارد، دولت مجاز به مصرف درآمد نفتی تا سقف 4/14 میلیارد دلار بود، در حالی که این رقم در حال حاضر به 46 میلیارد دلار افزایش پیدا کرده و دولت نهم بدون هیچ گونه واهمه یی از پیامدهای حاصله به صراحت برداشت از حساب ذخیره ارزی را پیشه خود کرده و در ادامه همین روند با متمم های پی درپی بیش از چند برابر سقف مجاز منابع درآمد نفتی را که باید صرف سرمایه گذاری های مولد و ایجاد چندین کانون تولید ثروت برای ملت ایران کند صرف امور جاری و کوتامدت کرده که آثار خروجی این همه ورودی به اقتصاد کشور را در قسمت های بعدی این نوشتار خواهیم دید.

2 – درآمدهای مالیاتی؛ منبع مهم دیگری که همه ساله به اقتصاد ایران وارد می شود درآمدهای مالیاتی است. اگر چه ایران از لحاظ کسب درآمدهای مالیاتی نسبت به کشورهای پیشرفته از جایگاه خوبی برخوردار نیست اما با توجه به اهمیت نقش درآمدهای مالیاتی در اداره کشورها، سیاست های کلی برنامه چهارم و متعاقباٍ بند الف ماده (2)، برنامه چهارم دولت را مکلف کرده ضمن توجه به سیاست مهم کاهش وابستگی به نفت و تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایه گذاری و دارایی های مولد، تا پایان برنامه چهارم اعتبارات هزینه های خود را به طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین کند. حال مساله این است که ورودی ناشی از درآمدهای مالیاتی به طور متوسط در سال های برنامه سوم (1383 – 1378) حدود 65 هزار میلیارد ریال بوده در حالی که میزان ورودی درآمدهای مالیاتی در سال 1385 با توجه به افزایش درآمدهای نفتی در سال جاری معادل 177 هزار میلیارد ریال است. یعنی سال 85 درآمدهای مالیاتی دولت نزدیک به سه برابر برنامه سوم توسعه شده و طی سال جاری در اختیار دولت و اقتصاد ایران قرار گرفته است.

3 – ورودی از محل بودجه شرکت های دولتی؛ با توجه به نقش گسترده شرکت های دولتی در اقتصاد ایران، اقتصاد ایران به «اقتصاد شرکت های دولتی» معروف است. با توجه به تحول بنیادین اخیر در اقتصاد ایران، یعنی ابلاغ سیاست های کلی اصل 44، شرکت های دولتی در حوزه های مهمی از اقتصاد ایران باید واگذار شوند؛ آنچه از محل بودجه شرکت های دولتی وارد اقتصاد ایران می شود. اگر به سال های برنامه سوم نگاهی بیندازیم متوجه می شویم که به طور متوسط در برنامه سوم توسعه درآمد حاصل از واگذاری شرکت های دولتی حدوداً معادل 32 هزار میلیارد ریال بوده این درحالی است که همین رقم در سال 1385 به تنهایی معادل 82 هزار میلیارد ریال است. یعنی در سال 1385 از این محل بیش از 5/2 برابر متوسط برنامه سوم توسعه (1383- 1379) نصیب اقتصاد ایران شده است.

4 – ورودی از محل منابع بخش خصوصی؛با توجه به هدف گذاری سند چشم انداز 20 ساله و اهداف برنامه چهارم توسعه و سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و توجه به محوریت بخش خصوصی به عنوان موتور محرک رشد اقتصادی و تجارب ارزشمند برنامه سوم توسعه در اصلاح ساختارهای پایه و رفع موانع برای فعالیت بخش خصوصی، منابع ورودی بخش خصوصی می تواند نقش مهمی را در تحرک و پویایی اقتصاد ایران ایفا کند. گرچه در دو سال اول برنامه چهارم دولت رویکرد متفاوت و گاه متضادی را در برابر بخش خصوصی ایفا کرده، با این حال در برنامه سوم آن گونه که باید از این محل ورودی به اقتصاد ایران وارد نشد به گونه یی که به طور متوسط در برنامه سوم حدود 187 هزار میلیارد ریال از محل منابع بخش خصوصی به اقتصاد ایران وارد شد. در حالی که آنچه از این منبع در سال 1385 به اقتصاد ایران وارد شده حدود 370 هزار میلیارد ریال است، یعنی حدود دو برابر آنچه به طور متوسط در برنامه سوم به اقتصاد ایران وارد شده است.

5- ورودی از محل منابع خارجی؛ برای روشن شدن بحث در این قسمت منابع خارجی، تسهیلات فاینانس و سایر تسهیلات موضوع بند (ب) ماده 3 و سرمایه گذاری خارجی را در نظر می گیریم که بر این اساس در برنامه سوم با اقدام شایسته مجلس ششم و حمایت و موافقت دولت اصلاحات، قانون سرمایه گذاری خارجی به طور بنیادین و با رویکرد جذب سرمایه خارجی به تصویب رسید. آنچه به طور متوسط از این محل در برنامه سوم به اقتصاد ایران وارد شد حدود 4 میلیارد دلار و به عبارتی معادل 36 هزار میلیارد ریال بود، در حالی که ورودی از همین محل در سال 1385 معادل 6/6 میلیارد دلار و به عبارتی 59 هزار میلیارد ریال است.

6- ورودی از محل فروش اوراق مشارکت؛ یکی از منابعی که در سال های اخیر برای پوشش کسری بودجه چه در برنامه سوم و چه در برنامه چهارم موضوعیت جدی پیدا کرد منابع حاصل از فروش اوراق مشارکت است. آنچه که در برنامه چهارم هدف گذاری شد این است که تا پایان برنامه چهارم باید استفاده از این منبع در بودجه دولت به صفر برسد ولی به هر حال آنچه به طور متوسط از این محل در برنامه سوم به اقتصاد ایران وارد شد معادل 5 هزار میلیارد ریال بود حال آن که ورودی از همین محل در سال 1385 معادل 8 هزار میلیارد ریال است.

جمع منابع حاصل از بندهای شش گانه بالا به عنوان جمع اقلام برخی از ورودی های مهم به اقتصاد ایران در متوسط برنامه سوم (1383-1379) معادل 557 هزار میلیارد ریال بود در حالی که جمع ورودی از همین منابع در سال 1385 معادل 1188 هزار میلیارد ریال است. یعنی منابعی که در سال 1385 در اختیار دولت و اقتصاد ایران قرار گرفت بیش از دو برابر متوسط سالانه برنامه سوم توسعه است.

این منابع در کنار سیاست های راهگشای اصل 44 و حمایت های رهبری و همراهی مجلس می توانست خروجی های شگفت انگیزی در راستای اهداف بلند و دست یافتنی چشم انداز 20ساله ایفا کند. در هیچ برهه از تاریخ ایران چنین منابع سرشار و زمینه های هموار در اختیار هیچ دولتی قرار نگرفته است. برای بررسی آثار چنین منابع ورودی به اقتصاد ایران در سال 1385 در زیر به برخی از مهم ترین خروجی های آن در مقایسه با خروجی های به دست آمده در متوسط سال های برنامه سوم توسعه می پردازیم.

ب- خروجی های اقتصاد ایران؛

1 – رشد اقتصادی؛ با توجه به تجارب ارزشمند برنامه سوم توسعه آنچه در سند چشم انداز 20 ساله و در اهداف اساسی اولین برنامه آن (برنامه چهارم) هدف گذاری شد رشد اقتصادی پرشتاب و مستمر و باثبات است. میزان رشد اقتصادی در برنامه سوم توسعه 6 درصد هدف گذاری شد که عملکرد آن 4/5 حاصل شد. در همین راستا در برنامه چهارم رشد هشت درصدی برای هر سال هدف گذاری شد که 5/2 درصد آن باید از طریق بهره وری عوامل تولید حاصل شود. اما با آن که سیاست های راهگشای اصل 44 زمینه و بستر چنین رشدی را در کنار منابع سرشار ورودی به اقتصاد ایران تسهیل می کرد دولت نهم نتوانست به اهداف مورد نظر دست پیدا کند. این در حالی است که خروجی رشد اقتصادی ایران با ورودی 557 هزار میلیارد ریال در سال های برنامه به طور متوسط با هدف گذاری 6 درصد به 4/5 درصد رسید. این به معنای تحقق 3/93 درصدی هدف برنامه بود در حالی که با منابع ورودی معادل 1188 هزار میلیارد ریال در سال 1385 در کنار سیاست های کلی اصل 44 نرخ رشد اقتصادی پیش بینی شده برای سال 1385 حدود پنج درصد است که در مقایسه با هدف تعیین شده در برنامه چهارم تنها 5/62 درصد هدف مورد بحث تحقق یافته است.

اگر خوش بینانه فرض کنیم رشد اقتصادی سال 1385 معادل متوسط برنامه سوم توسعه است، این مساله نشان می دهد که منابع ورودی سال 1385 با آن که دو برابر بیشتر از متوسط برنامه سوم توسعه شده است اما در سال 85 تنها به میزان 67 درصد هدف تعیین شده تحقق یافته است. شاید با همین مقایسه سرانگشتی متوجه هشداری جدی در پیشبرد اداره کشور و آینده اقتصادی ایران باشیم چرا که نه تنها 5/2 درصد رشد اقتصادی حاصل از بهره وری تحقق نیافته است بلکه با دو برابر رشد منابع نسبت به متوسط منابع ورودی برنامه سوم معلوم نیست به رشد اقتصادی برنامه سوم در سال 1385 هم دسترسی پیدا کنیم.

2- خروجی رشد نقدینگی؛ رشد نقدینگی به طور متوسط در سال های برنامه سوم توسعه برابر 9/28 درصد بود در حالی که رشد نقدینگی در سال 1385 با توجه به سیاست های انبساطی دولت در بودجه سال 1385 و با تصویب متمم های پی درپی در مجلس و برداشت های بی رویه از حساب ذخیره ارزی و به خصوص آثار متمم های پایانی سال 1384، به 1/41 درصد رسیده است که تقریباً در طول تاریخ اقتصادی ایران بی سابقه یا کم سابقه است. آثار مخرب آن را در تورم سال آینده و سال های آتی در اقتصاد ایران خواهیم دید. همان طوری که در خروجی رشد اقتصادی ملاحظه کردیم این کارهای دولت نه تنها کمکی به رشد اقتصادی سال 1385 نکرده بلکه شاهد آثار تورمی آن هستیم. به عبارتی این فعالیت ها نه تنها پیامدهای مخرب و منفی برای اقتصاد ایران در سال 85 داشته بلکه اثر آن در سال 1386 به صورت جهشی ظاهر خواهد شد.

3-خروجی رشد واردات؛ خروجی رشد واردات در متوسط عملکرد سال های برنامه سوم توسعه معادل 4/26 میلیارد دلار بود در حالی که خروجی واردات در سال 1385 یعنی سال دوم برنامه چهارم توسعه معادل 7/43 میلیارد دلار است که این رقم نزدیک به دو برابر واردات در متوسط برنامه سوم است. با توجه به محدودیت ارزی در سال آتی و رشد کند واردات سال 86 نسبت به سال جاری آثار و پیامد منفی را چه بر تولید ملی و چه اقتصاد ملی در آینده شاهد خواهیم بود.

4-خروجی تراز حساب سرمایه؛ تراز حساب سرمایه خارجی کشور یکی از خروجی های مهم اقتصاد ملی است. تراز این حساب در پایان سال 83 یعنی سال پایانی برنامه سوم توسعه معادل 4/7 میلیارد دلار موازنه مثبت بود. در حالی که تراز این حساب در پایان سال 1384 حدود 41 میلیون دلار منفی بود. این رقم در پنج ماهه اول سال 1385 حدود 2/3 میلیارد دلار منفی است.

جمع بندی

مقایسه برخی از ورودی ها و خروجی های مهم اقتصاد ایران در سال 1385 با اهداف برنامه چهارم و جهت گیری های سند چشم انداز 20 ساله کشور و متوسط عملکرد برنامه سوم توسعه نشان می دهد که با سرجمع ورودی های منابع 1188 هزار میلیارد ریال به اقتصاد ایران در سال جاری و در مقایسه با هدف برنامه چهارم یعنی رقم 651 هزار میلیارد ریال و متوسط عملکرد برنامه سوم توسعه یعنی 55 هزار میلیارد ریال با رشد اقتصادی ضعیف و رشد نقدینگی با سابقه تراز حساب سرمایه منفی و واردات سنگین سال 1385 را به پایان خواهیم برد. امید است این مقایسه ساده و سرانگشتی، برای دولت و مسوولان و دلسوزان نظام و کشور هشداری جدی باشد که تا دیر نشده با تدبیر بلندی در مسیر تحقق اهداف سند چشم انداز 20 ساله کشور قرار بگیریم.

ان شاءالله

*وزیر اقتصاد دولت خاتمی

مسعود نیلی*

دولت در طول یک سال گذشته دچار 7 انحراف از جهت گیری های کلانی شده که از زمان تدوین برنامه سوم توسعه به بعد رعایت آنها با هدف اصلاح ساختار اقتصاد ایران بدل به قانون شده است؛

توسعه بخش خصوصی

با توجه به نقش و جایگاه دولت براساس تجربه های جهانی و داخلی ضروری بود که دولت با بازگشت به نقش واقعی خود که آماده کردن زیربناها، مبنای حقوقی مالکیت خصوصی و محیط باثبات اقتصاد کلان است، زمینه فعالیت بخش خصوصی را فراهم کند تا بخش خصوصی محور سرمایه گذاری در اقتصاد ایران باشد. مباحث مربوط به توسعه بخش خصوصی و خصوصی سازی در قالب این جهت گیری قابل تحلیل است.

تعامل با اقتصاد جهانی

بر پایه تجربه های موجود ایران باید از فرصت های ایجاد شده در اقتصاد جهانی حداکثر استفاده را بکند و در جهتی حرکت کند که اقتصاد ایران متنوع تر شود. به این معنا که صادرات صنعتی کشور گسترش یابد و وزن و جایگاه صادرات نفتی در تراز پرداخت ها کاهش یابد. والا تعامل جهانی حول محور نفت از سال های بسیار دور برای ایران وجود داشته است ولی ملاک اصولی تعامل حول محور تولید صنعتی است؛ یعنی بنگاه های ایرانی محصولاتی تولید کنند که قابل رقابت در بازار جهانی باشد تا جایگاه مناسبی برای اقتصاد ایران به دست آید. عربستان هم حول محور نفت تعامل بالایی با جهان دارد ولی ورود کالاهای صنعتی به بازار جهانی و دانش و تکنولوژی اهمیت دارد. با این حال هم اکنون ایران بالاترین تعامل با بازار جهانی را در بحث صادرات نفت خام دارد.

وابستگی بودجه به نفت

وابستگی بودجه دولت به نفت باید کاهش یابد و این جهت گیری را باید از وابستگی اقتصاد به نفت تفکیک کرد. اولویت کاهش وابستگی بودجه به نفت بسیار بالاتر از وابستگی اقتصاد به نفت است. این موضوعی بود که جزء معدود مواردی بود که در برنامه سوم برای تحقق آن جداول کمی در نظر گرفته شد. بر این اساس قرار بود که میزان وابستگی بودجه به نفت در پایان اجرای برنامه سوم توسعه به 3/11 میلیارد دلار برسد ولی این وابستگی به خصوص در یک سال گذشته ابعاد وخیمی به خود گرفته است.

انضباط مالی دولت

انضباط مالی دولت به این معنا است که دولت به سمت شفافیت هر بیشتر در نظام بودجه ریزی حرکت کند، طبقه بندی های مالی دولت هم کاملاً شفاف و روشن باشد و رشد بودجه هم رشد محدودی باشد. یک معنای شفافیت هم کنترل رشد بودجه است. ثبات اقتصاد کلان وابسته به این است که دولت یک رشد ملایمی را در مخارج خود داشته باشد. والا بی انضباطی مالی در بعد کوتاه مدت موجب افزایش نرخ تورم می شود و هم به لحاظ بلندمدت اندازه دولت را افزایش می دهد. بنابراین اندازه دولت در اقتصاد نه تنها نباید بزرگ شود بلکه باید کوچک تر شود.

انضباط پولی

در مورد کاهش نرخ تورم هم این اتفاق نظر وجود داشته و دارد که رشد حجم نقدینگی یکی از شاخص های کلیدی اقتصاد است و رشد زیاد حجم نقدینگی از نظر رشد تورم و بدتر کردن توزیع درآمد و مسائل سوء رفاهی خطرناک است. در برنامه سوم یکی از مواد برنامه دولت را از استقراض از بانک مرکزی منع کرد. این حکم دلیلی نداشت جز کنترل نقدینگی؛ چون در آن مقطع دولت در مضیقه مالی بود و فشار بر دولت اشتیاق به استقراض از بانک مرکزی را افزایش می داد. معنای مفهومی این جهت گیری این است که هر عاملی که منجر به افزایش پایه پولی شود، خوب نیست.

حساب ذخیره ارزی

حساب ذخیره ارزی به نوعی بین بخش مالی، پولی و حقیقی اقتصاد ارتباط برقرار کرد، یعنی اینکه حساب ذخیره ارزی مانع از این می شد که دولت مخارج خود را خیلی توسعه دهد. همچنین حساب ذخیره ارزی مانع از این می شد که مازاد درآمد ارزی جزء دارایی های خارجی بانک مرکزی شود و موجب افزایش پایه پولی شود. در غیر این صورت منابع مازاد ارزی وارد اقتصاد می شد و به بیماری هلندی دامن می زد تا سطح عمومی قیمت ها افزایش و سطح رقابت تولیدات صنعتی کشور کاهش یابد، در واقع حساب ذخیره ارزی آثار سوء افزایش قیمت نفت را به حداقل رساند و این پول نفت در یک حساب ذخیره شد.

یارانه انرژی

یک اتفاق نظر دیگر که در لایحه برنامه سوم توسعه دولت آقای خاتمی بود و در مجلس حذف شد و سپس در لایحه برنامه چهارم توسعه گنجانده شد ولی دوباره از سوی مجلس هفتم حذف شد موضوع ساماندهی یارانه انرژی بود. اصلاح قیمت انرژی و یارانه ها یکی از مسائل مهم اقتصاد کشور است که متاسفانه همچنان به آن بی توجهی می شود. گذشته از این مجموعه 7 جهت گیری یاد شده که در قالب قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه توجه به آنها الزامی است متاسفانه در طول یک سال گذشته از سوی دولت مورد بی توجهی قرار گرفته و انحراف های جدی از آنها رخ داده است که خسارت های آن بر اقتصاد ایران از جمله رشد بی سابقه حجم نقدینگی مشهود است.

*مدیر گروه اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف

دکتر محمد ستاری فر *

تحولات سازمان مدیریت و برنامه ریزی در طول یک سال اخیر در پی ابلاغیه رئیس جمهور مبنی بر انتزاع مراکز استانی سازمان و ادغام آنها در وزارت کشور و استانداری به دلایل غیرکارشناسی، ناصواب و بسیار کلی بارها از سوی کارشناسان و صاحب نظران و حتی هم کیشان دولت مورد انتقاد واقع شد. این انتقادها از آنجا نشأت می گیرد که یک اصل اساسی و زیربنایی مدیریت در کشور ما نادیده گرفته می شود و آن اینکه تشکیلات تابعی از برنامه است نه برنامه تابع تشکیلات.

– – –

کشورهایی که پس از جنگ جهانی دوم به سمت توسعه راه یافتند (مثل کشورهای جنوب شرق آسیا و چین) در واقع مفهوم و فرآیند توسعه خود را مرهون نهاد برنامه ریزی مقتدر و متفکر بودند. دولت ها در چارچوب الگوسازی و مدل سازی این نهاد بود که مسیر توسعه را پیدا کردند. این امر مورد اتفاق نظر رهبران کشورهایی نظیر مالزی، کره و آلمان است که مرکز ثقل اندیشه و پیشرفت و توسعه خود را در گرو اقتدار، تدبیر و کیفیت دولتی می دانند که به نهاد برنامه پایبند است. ماهاتیر محمد – نخست وزیر پیشین مالزی – کشوری که اوایل انقلاب در بسیاری از شاخص های توسعه یافتگی از کشور ما عقب تر بود می گوید؛ توسعه مالزی نتیجه اعتقادی بود که رهبران این کشور به تشکیل نهادی برای فکر و برنامه ریزی داشتند اما قدرت و اقتدار نهاد برنامه ریزی در کشورهای توسعه یافته یی نظیر امریکا و اروپا در حد کشورهای متاخر توسعه نیست. در این کشورها چون سیر توسعه کند و تدریجی بوده ضرورت وجود نظام متمرکز برنامه ریزی در حد کشورهای متاخر توسعه نیست. البته آنها هم پس از جنگ جهانی به ضرورت تشکیل نهاد برنامه قدرتمند پی بردند اما سیستم اقتصادی مبتنی بر بازار و نقش حداقلی دولت این ضرورت را چندان پررنگ نکرد. بنابراین با این مقدمه به لزوم وجود نهاد برنامه ریزی به مثابه فکر و اندیشه در ساختار اقتصادی کشورهای رو به توسعه می رسیم که این نهاد در کشور ما سازمان مدیریت و برنامه ریزی است.

—

در ایران حدود 60 سال پیش (از سال 1325) مهمترین سرمایه کارشناسی علمی، نهادی، حقوقی و اداری تحت عنوان سازمان برنامه شکل گرفت آن هم به تقلید از سایر کشورها. خود طبقه حاکم بر کشور به ضرورت تشکیل چنین نهادی نرسید و این امر بیشتر برون زا بود اما دلیل دیگر این تشکیل سرمایه یی به نام نفت بود. به دستگاهی نیاز بود که پول نفت را به ظرفیت های جدید تولید و سرمایه فیزیکی تبدیل کند و به همین خاطر بود که قبل از انقلاب برنامه های توسعه یی در قالب برنامه های عمرانی 5 یا 7 ساله پی ریزی شد. بدین ترتیب سازمان برنامه هم جایگاه مهندسان و مشاوران شد اما به مرور زمان دیده شد سازمان برنامه نمی تواند جوابگوی نیازهای جدید کشور باشد و شرح وظایف این سازمان روز به روز توسعه یافت و با تصویب قانون سال 1353 وظایف نوینی بر دوش سازمان گذاشته شد نظیر برنامه ریزی، سیاستگذاری، بودجه ریزی، نظارت و ارزشیابی و کنترل امور. مفهوم سیاستگذاری به طور اعم یعنی اینکه سازمان با نگاه به گذشته بتواند حال را درک و برای آینده برنامه ریزی کند. در متن قانون گفته می شد که سازمان این وظیفه را در قالب تدوین برنامه کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت انجام می دهد و به همین خاطر در ادبیات سازمان مدیریت و برنامه ریزی حتی بودجه هم به معنای برش یک ساله از برنامه یی متشکل از بازار، مردم، نهادهای مدنی و… است اما در خارج سازمان این بودجه یعنی دخل و خرج. اما آنچه سازمان مدیریت و برنامه ریزی را در قبل و بعد از انقلاب متمایز می کند منزلت قانونی و حقوقی ارزشمندی است که سازمان در پیش از انقلاب داشت. این جایگاه ویژه اما از نظر عملی به خاطر حوزه نفوذ شاه و دربار در سازمان دچار اخلال در کارکردها شد. من اعتراف می کنم بعد از انقلاب نظام پی به اهمیت نهاد برنامه نبرد حتی به عقیده گروهی نتیجه تمام اخلال ها و نارسایی ها در کارکرد سازمان است در واقع نگاه ها به این نهاد یا بی تفاوت و بیگانه بوده یا در تضاد با آن. به طوری که یکی از اولین روسای سازمان برنامه در سال 58، موسی خیام، رای به انحلال سازمان می دهد و کارشناسان و مدیران آن را اخراج می کند و این بازمی گردد به اینکه هیچ گاه رهبران و مسوولان نظام تعریف مشخصی از این جایگاه ارائه ندادند. ما از اول انقلاب تا به حال به این فکر نکردیم که جایگاه حکمرانی این سازمان کجاست؟

ما متاسفانه در چهار دولتی که پس از انقلاب تشکیل شد نتوانستیم به سند رسمی نگاه حکمرانی دولت و نظام به سازمان مدیریت و برنامه ریزی برسیم و این سازمان فونداسیونی شد آن هم از نظر کارکرد دچار اشکال است و هم از نظر ساختار، یعنی هم از داخل و هم از خارج.

– – –

اینکه مشکلات داخلی سازمان مهمتر است یا اتفاقات بیرونی باید بگویم هر دو اما برای رفع آن ابتدا باید بدانیم که نظام و دولت چه سازمان برنامه یی را می خواهد. در حال حاضر گفته می شود سازمان برنامه منعطف و کارا می خواهیم اما آیا این سازمان آنقدر به روز و ارگانیک شده که پاسخگوی همه نیازها باشد؟ آیا دفاتر بومی، ملی، ادیان، مناطق، اقوام و استان ها توانسته اند طی این سال ها خود را بازسازی کنند؟

سازمان برنامه شکل دبیرخانه دولت را دارد که هم از بیرون با مشکلات زیادی مواجه است و هم از درون نتوانسته خودش را بازسازی کند که این مشکلات طی برنامه چهارم عریان تر شد.

– – –

سازمان مدیریت و برنامه ریزی تنها نهادی است که در قانون برنامه چهارم توسعه یک ماده مجزا را به خود اختصاص داده است. ماده 138 قانون برنامه مختص سازمان مدیریت است که براساس آن گفته شده کشور نیازمند یک سازمان برنامه توسعه گرا، اصلاح گر و آینده نگر است. اصلاح گر باشد بدین معنا که موانع و چالش های موجود را رفع کند و توسعه گرا تا بتواند با اندیشه و تولیداتش در تهران و بازوهای اجرایی اش در استان ها پی ریز مسائل توسعه کشور باشد و از طریق تلفیق توسعه منطقه یی، سند توسعه ملی را البته با رویکرد جهانی به دست آورد. در ادبیات برنامه چهارم بارها تاکید شده توسعه پایدار ملی با رویکرد جهانی. که توسعه ملی تنها از راه توسعه استانی است و دیگر اینکه قرار بود سازمان برنامه آینده نگر باشد یعنی بدانیم رویکرد فعلی اقتصاد در شرایطی که اروپای واحد شکل گرفته چه باید باشد؟ در عصر فناوری و جهانی شدن نقش ما در عرصه بین الملل چیست؟ طراحان بازی جهانی اقتصاد و سیاست چه کسانی هستند؟ نحوه تعاملات چگونه باید باشد؟ و به طور خلاصه یعنی گذر از روزمرگی فعلی. روزمرگی که بازندگی را به همراه دارد. که این اتفاق مستلزم پاسخ به دو نیاز اصلی است؛ اول اینکه رهبران کشور چطور در مورد این سازمان فکر می کنند و دوم اینکه مدیران این سازمان چطور باید تربیت شوند؟ باید این مساله کاملاً مشخص و تبیین شود که سازمان برنامه متعلق به شخص خاصی نیست. براساس آنچه در قانون اساسی آمده است اختیار تصمیم گیری در امور بودجه و برنامه متعلق به رئیس جمهور است اما در جایگاه حقوقی و نه جایگاه حقیقی. این اختیار تا حدی است که ظرفیت های قانون اساسی حفظ شود و به نفر بعد تحویل داده شود. از طرف دیگر سیاست های کلی نظام به مقام رهبری بازمی گردد. جایگاه این سازمان به رهبری هم تعلق می گیرد. پس تصمیم گیری در قبال چنین نهادی متضمن ترسیم منشوری توسط رهبری و کل قوا است.

—

ورود من در سال 79 به سازمان مدیریت و برنامه ریزی مصادف بود با پروژه اصلاح سازمان برنامه. برنامه یی که من برای اجرا در نظر داشتم با انتقاد برخی همراهی شد و به اتهام نگاه تک بعدی به مرحله اجرایی نرسید و دلیل عمده آن این است که ما هنوز نمی دانیم از سازمان مدیریت و برنامه ریزی چه می خواهیم از این رو ضروری است که ابتدا نهاد رهبری، رئیس جمهوری، قوه مقننه و قوه قضائیه در این زمینه به طراحی یک پلت فورم جامع اقدام کنند. در غیر این صورت تا زمانی که تکلیف سازمان مشخص نیست تصمیمات پرمخاطره این نهاد را تهدید می کند و این هزینه از جیب ملت و فرصت های پیش رو است.

– – –

در حال حاضر برخی مدعی اند برنامه تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی ادامه طرحی است که در سال 79 توسط من پیگیری شد گرچه این بحث مطرح شد اما با تفاوت جدی در ساختار و رویکرد. براساس آنچه در افق برنامه چهارم در دولت مطرح و موجب اوقات تلخی برخی شد تبیین چهار اصل اساسی بود؛ 1- تعیین منزلت استان. 2 – تعیین جایگاه شورای برنامه ریزی و استاندار. 3 – تعیین منزلت سازمان برنامه استان. 4 – تعیین منزلت سازمان برنامه کشور. طی 60 سال گذشته تصور بر این بود که استان ها تنها می توانند امر بر باشند لذا تمامی دستورات و مصوبات از سوی کارشناسان مقیم تهران صورت می گرفت. اما در برنامه چهارم و چشم انداز، تدوین سند توسعه استان در دستور کار قرار گرفت و براساس آن قرار شد نقش استان در توسعه ملی پررنگ شود. در واقع قرار شد از تلفیق 30 سند توسعه استانی به سند توسعه ملی برسیم. براساس آنچه در برنامه آمده بود جایگاه استاندار و شورای برنامه ریزی به مثابه دولت کوچک است. استاندار رئیس جمهور کوچک استان است اما از طرفی این استاندار دیگر نماینده وزارت کشور نیست. نقش امنیتی و انتخاباتی ندارد بلکه نماینده نهاد برنامه و مظهر توسعه استان است. این استاندار با رویکرد توسعه گرا نمی تواند نماینده وزارت کشور باشد بلکه نماینده دولت و رئیس جمهور است و این همان تفاوت اصلی و بارزی است که این دو طرح را از هم متمایز می کند. استانداری که وظایفش در رابطه با توسعه استان است چطور می تواند نماینده وزارت کشور باشد. استاندار 98 درصد وظایفش با وزارتخانه های دیگر نظیر بهداشت، آموزش و پرورش، بازرگانی و… است و تنها در دو درصد امور به وزارت کشور مربوط می شود. در این طرح سازمان برنامه استان به مثابه فکر و اندیشه استان است و رئیس سازمان معاون استاندار می شود. بر این اساس ارتباط و پیوند افقی بین سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان با استاندار برخاسته از رئیس جمهور وجود دارد و ارتباط و پیوند عمودی بین سازمان مدیریت و برنامه ریزی استان با سازمان مدیریت کشور به صورت ارگانیکی برقرار می شود و ضروری است سازمان مدیریت تهران اصلاح گر، توسعه گرا و آینده نگر باشد. روح برنامه چهارم به این قرار بود اما چون درک درستی از این امر نشد امر به ادغام داده شد.

– – –

نهاد برنامه کشور متعلق به کل نظام است. در اصل 126 قانون اساسی مسوولیت اداره این نهاد به عهده ریاست جمهوری است. اما آیا تجزیه، انحلال و ادغام این سرمایه بنیادین کشور از سوی رئیس قوه مجریه قانونی است؟ اصل 126 قانون اساسی یک اصل پایدار است. آیا کشور باید روزی شاهد این امر باشد که بخش ادغام شده در استانداری ها مجدداً منفک و به سازمان مدیریت کشور ملحق شود؟اما اگر ضرورت ها و منطق های رئیس جمهور ایجاب می کند که این وظایف به وزارت کشور محول شود لازم است ابتدا در ساختار وزارت کشور تجدیدنظر و اصلاح صورت گیرد. اگر قرار است نهاد برنامه کشور به این بخش واگذار شود باید از کار سیاسی، امنیتی و انتخاباتی منفک شود و به امور توسعه یی بپردازد. حیف است تلخ و شیرین شصت سال برنامه ریزی در نهادی از کشور که 30 رئیس را به خود دیده، نادیده گرفته شود.

*رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی در دولت خاتمی

اسحاق جهانگیری*

بخش صنعت تحت تاثیر دو عامل مهم یعنی عوامل محیطی و عوامل درونی است. که عوامل محیطی عمدتاً به مسائل اقتصاد کلان و سیاست داخلی و خارجی گفته می شود. بدین ترتیب اگر برنامه سوم در برنامه چهارم استمرار می یافت و ساختارها جهت تسهیل بخش صنعت اصلاح می شد، در سال 84 و 85 می بایست رشد دو رقمی بخش صنعت اتفاق می افتاد و رقمی که در سال 84 برای رشد بخش صنعت اعلام شد حدود 5/7 درصد بود که این بعد از رشد دو رقمی بخش صنعت در سال های برنامه سوم افت محسوسی به حساب می آمد. به همین ترتیب بقیه بخش ها نیز نتوانستند به رشد مورد نظر دست پیدا کنند. در نتیجه رشد اقتصادی هشت درصدی سال محقق نشد که در این جا باید به نکته یی مهم در مورد کاهش رشد سال 85 اشاره کرد و آن عوامل بیرونی موثر بر عدم تحقق رشد دو رقمی بخش صنعت است. مهمترین این عوامل هم تاثیر مسائل خارجی بود، به همین دلیل ایران نتوانست از عوامل مثبت خارجی موثر بر رشد صنعت و تولید بهره کافی را ببرد. البته صادرات صنعتی سال 85 نسبت به سال های قبل رشد بیشتری داشت که این نشان از توفیق نسبی در این بخش داشت. که این هم تحت تاثیر سرمایه گذاری سال ها در صنایع فلزی و پتروشیمی و افزایش قیمت اینها است. به هر حال اگر بخواهیم به بررسی تاثیر عامل خارجی بر بخش صنعت بپردازیم باید به مساله تکنولوژی های روز و تامین مالی خارجی اشاره کرد. به واقع با آغاز مشکلات در روابط خارجی همزمان در کسب و به دست آوردن تکنولوژی های روز هم با مشکل مواجه می شویم. در مورد تامین منابع مالی هم این اتفاق با کمی تاخیر رخ می دهد. که این هم اثرات مخربی روی رشد صنعت دارد. این در حالی است که بعضی از صنایع در ایران وجود دارند که منابع بانکی داخلی کفاف سرمایه در گردش آنها را هم نمی دهد. در طول برنامه سوم و با ایجاد فضای مناسب، وضعیت به گونه یی شد که صنایع داخلی برای فرار از نرخ بالای سود تسهیلات بانکی در ایران به راحتی از بانک های خارجی وام می گرفتند. تامین منابع مالی خارجی در سال 85 به یک باره با مشکل مواجه شد و این مشکل چه در بحث فاینانس و چه در بحث سرمایه در گردش نمایان شد.

از سوی دیگر محیط سیاسی داخلی هم بر رشد بخش صنعت موثر بود و نگاه حاکمیتی به فعالیت های بخش خصوصی با تغییر مواجه شد. این در حالی است که برای اولین بار با جهت گیری مقام رهبری در اصل 44 معلوم شد که در راس نظام نگاه مثبتی نسبت به فعالیت های خصوصی در اقتصاد وجود دارد و این نگاه رهبری باید خود را در تغییر قوانین و رویکردهای دولتی نشان می داد. اما چنین نشد و در ارائه وام ها و تامین مالی این بخش تغییراتی در جهت منفی ایجاد شد و در مجموع با فضاسازی های صورت گرفته شرایط خوبی برای فعالیت های اقتصادی فراهم نشد و انگیزه جدی برای فعالیت بخش خصوصی در ایران ایجاد نشد.و در مجموع می توان گفت نقش دولت به عنوان بازارگردان اقتصاد ایران در سال 85 پررنگ تر شد و این از موقعیت و وضعیت بودجه سال 85 ناشی می شد که از لحاظ استفاده از منابع بی سابقه بود و این باعث افزایش نقدینگی و تورم و تاثیر منفی بر تولیدات صنعتی شد.

همان گونه که در ابتدا هم اشاره شد یکی دیگر از عوامل موثر روند حرکت صنعت عوامل درونی است. در دوره جدید اصلاحات داخلی بنگاه ها هم به خوبی اتفاق نیفتاد و متعاقب کلی اقتصاد در بخش صنعت شاهد مصرف بیشتر منابع و رشد کمتر شاخص ها نسبت به سال های گذشته بودیم و این ناشی از کاهش بهره وری سرمایه بود. به همین ترتیب در سال 86 هم با دغدغه های سال قبل مواجه خواهیم بود و علاوه بر آنها متناسب با شرایط سیاسی دغدغه های جدیدی در سال 86 به مشکلات صنعتی ایران اضافه می شود که می توان به موارد زیر اشاره کرد.

مهمترین دغدغه پیش روی بخش صنعت در سال 86 افزایش بی رویه واردات در این سال است. طبق آمار رسمی در 11 ماهه سال 85 حدود 46 میلیارد تومان کالا به ایران وارد شده و تا پایان سال انتظار می رود این رقم به 50 میلیارد دلار برسد. به هر حال اگرچه بایستی ترکیب کالاهای وارد شده مورد تجزیه و تحلیل قرار گیرد اما مساله این است که به حتم کالاهای مصرفی از حجم بیشتری نسبت به واسطه یی و سرمایه یی برخوردار هستند. به خصوص اینکه دولت با توجه به افزایش حجم نقدینگی مجبور شده بودجه را انقباضی ببندد لذا با توجه با محدودیت های ذکر شده به نظر می آید سال 86 در ایران آثار منفی واردات به وضوح در بخش صنعت و کشاورزی نمایان شود و حتی منجر به ورشکستگی و فروش بعضی از کارخانجات شود. دولت در چنین مقطعی هم مجبور به افزایش تعرفه ها خواهد شد. این مساله باعث تمایل به قاچاق می شود و هر تصمیمی در این شرایط تبعات منفی بیشتری را به دنبال دارد.

دغدغه دوم به مسائل سرمایه گذاری در ایران برمی گردد و این به سرمایه در گردش و سرمایه گذاری ها بازمی گردد. در حال حاضر گفته می شود هزینه ال سی ها در ایران نسبت به سال های گذشته بیش از 12 درصد افزایش یافته است. این در حالی است که این رقم برای سال های گذشته حدود 6 درصد بوده است. حتی ممکن است برای باز کردن واحدهای صنعتی LC مشکلات زیادی داشته باشیم. از سوی دیگر حجم عظیمی از منابع بانکی و داخلی به واسطه تصمیمات دولت جهت گسترش بنگاه های کوچک و زودبازده و نیز مصوبات استانی هزینه شد. این بدان معنا است که دیگر سیستم بانکی با محدودیت زیادی در ارائه تسهیلات به بخش خصوصی و واحدهای صنعتی مواجه می شود.

موضوع صنایع کوچک در کشور مورد توجه قرار گرفته البته در تمامی کشورهای صنعتی این صنایع جایگاه مهمی دارند. در حال حاضر تعریف ویژه یی از صنایع کوچک در ایران ارائه می شود که براساس آن واحدهای صنعتی که در آن کمتر از 50 نفر مشغول به کار باشند جزء صنایع کوچک به حساب می آیند. اما صنایع کوچک بدون ارتباط با صنایع بزرگ، بدون بازاریابی دقیق و مطمئن و نیز بدون طرح فنی و علمی و توجیهی نمی تواند در بازار باقی بماند. مستلزم حیات هر صنعت تقاضای کافی برای آن است و در صورت نبود چنین عامل مهمی با گسترش این بنگاه ها تنها به تعداد ورشکستگان اضافه خواهد شد. به همین دلیل در گذشته اعلام می شد که مسوولان سیاسی مناطق و استان ها نقشی در انتخاب و جهت دهی گسترش صنایع کوچک نداشته باشند تا افراد و بخش خصوصی خود به انتخاب بپردازند. در حال حاضر مساله کاملاً شکل و شمایل سیاسی به خود گرفته و به نظر می آید توجیه سیاسی بر توجیه فنی تقدم پیدا کرده است. طبیعتاً در صورت تداوم چنین وضعیتی شاهد افزایش رانت ها و طبیعتاً عدم تخصیص بهینه منابع خواهیم بود. دغدغه دیگر، تامین منابع برای تامین سرمایه گذاری است. بخشی از توسعه صنعتی ایران ناشی از پروژه هایی در بخش نفت، گاز، پتروشیمی و فلزات بوده که نیاز مالی آنها از منابع خارجی به صورت فاینانس تامین می شده است. به عبارت دیگر اگر به طور متوسط در ایران سالانه 10 میلیارد دلار فاینانس می شده، تلاش ها بر این اساس بوده که این منابع به سمت واحدهای صنعتی داخلی سرازیر شود. البته در این میان قوانین محدودکننده خارجی هم وجود داشت ولی تلاش همه ارکان دولت در جهت بهره مندی هر چه بیشتر داخلی ها از این منابع بود و قاعدتاً این فرآیند منجر به بهبود وضعیت صنعت ایران در بخش های مختلف می شد و حال در سال 85 وجود قرارداد بزرگی که اجرایی شده باشد اعلام نشده و اگر هم وجود داشته باشد سقف آن بسیار محدود است و به نظر می آید سال آینده تجهیزات سازان و پیمانکاران با رکود چشمگیری مواجه شوند. آنها باید به هر ترتیب به دنبال بازارهای جدید در عرصه صنعت نفت باشند. در مجموع باید گفت سرمایه گذاری در بخش های بزرگ در سال آینده با مشکل مواجه خواهد شد.

به واقع انحراف دربرداشت از این حساب از ابتدا آغاز شد و سال به سال زاویه این انحراف افزایش یافت.

مساله این است که دولت درآمدی را کسب می کند و این درآمد می بایست در مسائل عمرانی و جاری هزینه شود. از سوی دیگر چون می دانند استفاده از حساب ذخیره ارزی جهت تامین منابع جاری در جامعه ضد ارزش است می آیند و تمامی درآمد دولت را صرف هزینه جاری می کنند و می گویند حال که برای صرف هزینه های عمرانی منبعی باقی نمانده لذا از حساب ذخیره ارزی استفاده می شود. از سال 84 این مشکل بیشتر شده و وابستگی اقتصاد به درآمد نفت برخلاف سیاست های کلی و چشم انداز زیاد شد و اگر قیمت نفت در هر بشکه به زیر 45 دلار برسد دولت حتماً با مشکل مواجه خواهد شد. زمانی کشور با بشکه 8 دلار اداره شد و حالا وضعیت به گونه فعلی است. یکی دیگر از جاهایی که قرار بود حساب ذخیره استفاده شود در سرمایه گذاری ها بود. تا شهریور 84 بیش از 7 میلیارد دلار از این حساب گشایش اعتبار شد که 90 درصد آن به بخش صنعت تعلق گرفت. و در همین زمان طرح هایی به ارزش 10 میلیارد دلار به بانک ها رفته و منتظر جواب بودند.متاسفانه پس از آن آمار و ارقام نامنظم منتشر شد و براساس اظهارات فعالان بخش خصوصی فرآیند استفاده از این حساب بسیار کند شده است و در واقع مهم ترین ابزار پیش بینی شده در برنامه سوم برای سرمایه گذاری که می توانست در برنامه چهارم نیز چنین نقشی را ایفا کند. دغدغه دیگری که سال آینده بخش صنعت با آن روبه رو خواهد بود مساله واحدهای بزرگ و زنجیره های کوچک تر متصل به آن است. چرا که براساس محدودیت های موجود در آ ینده واحدهای بزرگ در تامین واحدهای کوچک تر متصل با مشکل مواجه خواهند شد و توان حمایت از آنها را از دست خواهند داد. نمونه بارز این مشکل میان قطعه سازان و خودروسازان در سال آینده بروز خواهد کرد. با این مسائل اگر دولت تدبیر ویژه یی را برای حل این مسائل نداشته باشد رشد بخش صنعت همچنان محدود خواهد ماند و در اندازه یی که باید نخواهد بود.

*وزیر صنایع و معادن دولت خاتمی